Cuando leo “Suficiencia y sostenibilidad de las pensiones en República Dominicana”.
Por: Arlette Pichardo Muñiz
Cuando leo “Suficiencia y sostenibilidad de las pensiones en República Dominicana” es el título del trabajo realizado en conjunto con Joan Guerrero, como parte de las actividades académicas del Observatorio de la Seguridad Social (OSES), del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (Intec), cuya versión completa estará publicada en formato físico próximamente y ya está disponible en versión digital en Amazon.
Efectivamente, como indicamos en la entrega anterior, las pensiones acaparan la atención mundial. No obstante, en República Dominicana, tras la entrada en vigencia del sistema de capitalización individual (SCI), en 2003, con los fondos de pensiones en manos de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), el debate tiende a situarse –en términos generales– alrededor de dos grandes temas: el manejo de dichos fondos, controversia que capta la mayor atención de diversos grupos de interés; y, más recientemente, las posibilidades de obtener una pensión digna, tema con pocos antecedentes de estudio.
¿Cuáles son las perspectivas del régimen de financiamiento vigente de pensiones en República Dominicana, desde el punto de vista de la suficiencia en las prestaciones y la sostenibilidad financiera, que atiendan a criterios de equidad e igualdad en el acceso?
Pregunta central relativamente sencilla que, a pesar de su simpleza, está llamada a ofrecer una contribución de calidad al debate informado entre tomadores de decisiones legislativas, de política pública e institucionales, agentes económicos, líderes de organizaciones y ciudadanía en general.
Es, justamente, a ese último propósito que el estudio en su conjunto, de dimensiones modestas, aspira a contribuir. Para tal fin, este volumen se estructura en tres módulos, que pueden ser leídos en forma consecutiva, o bien en el orden de preferencia de quien lea.
Mapeo de actores y reformas legales del régimen de financiamiento vigente
Incluye una identificación (principales roles y funciones) y caracterización según tipología establecida de actores claves (stakeholders) legítimamente constituidos y posibles actuaciones, de incidencia previsible en el régimen de financiamiento vigente de pensiones, ante distintas variables que pueden incidir en el equilibrio general del sistema previsional como un todo.
Así mismo, un recuento de valoraciones, según grupos portadores de interés, mostrando áreas de coincidencias y discrepancias en torno a una eventual reforma integral de la Ley 87–01, que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS).
De igual modo, se presenta un recuento histórico de las reformas a dicha ley en lo que atañe al sistema de pensiones.
Reformas puntuales: 2005 (modificación del objeto de la ley), 2007 (modificación costo y financiamiento del régimen contributivo, instrumentos financieros y facilidades de pago), 2009 (otorgamiento amnistía); 2018 (presentación de ante proyectos de reformas por parte de las centrales sindicales y el Poder Ejecutivo) y 2019–2010 (reforma parcial reciente) que se concreta en la Ley 13–20, de entrada en vigencia el 7 de febrero de 2020, que modifica el costo y financiamiento del régimen contributivo, las comisiones de las AFP , la magnitud de las sanciones y el capítulo completo de infracciones.
Se completa con una recuperación y sistematización de un conjunto de expresiones públicas por parte de los actores claves, que contienen núcleos “fuertes” de incidencia previsible y su agrupamiento en torno a los atributos de suficiencia, sostenibilidad, equidad e igualdad en el acceso a pensiones.
Mercado de pensiones, alcances y brechas de cobertura
Incluye una conceptualización el mercado de pensiones desde el punto de vista económico: producto principal, productos complementarios, oferta, demanda, precios y externalidades (positivas y negativas).
Dado que el régimen de financiamiento vigente se sustenta en un sistema de Contribución Definida (CD) se abordan sus principales características en República Dominicana.
La evolución y dinámica del mercado de pensiones se valora por medio de los dos indicadores usualmente utilizados para tal fin: afiliación y cotización: según segmentos de mercado, AFP, sistema de reparto y cobertura efectiva (en número índices, como % de la PEA, diferenciación según género, grupo de edad).
Se completa el examen anterior con el cálculo de brechas de cobertura en relación con indicadores del mercado de trabajo, lo que permite apreciar la magnitud de los desafíos del sistema en su conjunto.
Indicadores de suficiencia: línea de base y escenarios de simulación
Con base en el modelo de análisis, diseñado a partir de Pichardo (1997) y Guerrero (2008), y utilizando data administrativa gestionada ante la Tesorería de la Seguridad Social (TSS) y la Superintendencia de Pensiones (Sipen), se construye una línea de base y se realizan cálculos financiero-actuariales para un número acotado de perfiles socioeconómicos (30), modelizando los resultados de las Tasa Brutas de Reemplazo (TBR) en tres (3) escenarios estilizados de micro simulación.
Los cálculos realizados para los perfiles socioeconómicos diseñados, permiten captar la heterogeneidad de la inserción ocupacional, favoreciendo la comparabilidad entre sectores, género y quintil salarial cotizable. Al mismo tiempo que brindan una idea de la situación presente, proyectan esa relación en el futuro; asimismo, por ser resultados de micro simulación, permiten definir cursos de acción y brindar luces para el diseño y evaluación de políticas públicas.
A grandes rasgos, los escenarios se caracterizan de la forma siguiente: Escenario I (escenario base o tendencial), sin variaciones en el marco legal inicial (Ley 87–01 y sus reformas puntuales); Escenario II (reforma parcial), Ley 13–20 que modifica a la Ley 87–01 y sus reformas puntuales; y Escenario III (modificación integral) proceso de revisión y estudio de la Ley 87–01, anunciado en la Ley 13–20 (Art. 29).
Adicionalmente, se presentan los resultados del indicador períodos de cotización efectiva; cuyos resultado indican eventuales presiones en el Fondo de Solidaridad Social.
Así como, del diseño y aplicación del Índice de Suficiencia de las Pensiones en República Dominicana (ISP-RD), un esfuerzo pionero e inédito en el país, que se construye de manera expresa para los fines de este estudio y que indica de mejor manera, como su nombre lo indica, los efectos previsibles en la suficiencia.
Principales hallazgos
Los principiales hallazgos del estudio, a nivel general, pero de relevancia, indican que, de mantenerse el régimen de financiamiento vigente de pensiones en República Dominicana, es decir, sin modificaciones en la Ley 87–01 y sus reformas iniciales, se confirma el bajo posicionamiento-país en términos de suficiencia de las pensiones en dicho régimen.
Una segundo hallazgo, igualmente general, pero también de relevancia, es que con las reformas contenidas en la Ley 13–20, aunque se pudieran lograr incrementos en la suficiencia de las pensiones, éstos no resultan significativos, de modo determinante y sustancial. Situación que es de esperarse, ya que el espíritu de esta reforma parcial es fundamentalmente gerencial y funcional.
Un tercer hallazgo, de alto impacto, es que se corrobora el hecho de que la aspiración de mejoras sustantivas del régimen de financiamiento vigente de pensiones, más allá de las reformas legales e institucionales, requiere de mayores esfuerzos en materia de política pública y medidas institucionales.
Siguiendo la lógica de aproximación a la suficiencia, más allá de parámetros internacionales, los cálculos del ISP-RD, indicador que evidencia más capacidad para captar la suficiencia de las prestaciones, sus resultados indican que las ganancias en las TBR, se reflejan de mejor manera en un eventual escenario de modificación integral del régimen de financiamiento vigente de pensiones.
El análisis de sensibilidad, suponiendo que todas las demás variables permanecen constantes, al medir el cambio promedio (positivo o negativo), según el incremento en una unidad por cada una de las siete (7) variables consideradas en el modelo de análisis, indica que la rentabilidad de los fondos de pensiones es la variable que genera un mayor nivel de afectación positiva. Mientras que, el costo de administración, aparece como la variable de mayor nivel de afectación negativa; no obstante, la modificación de la Ley 13–20.
En el marco de las consideraciones anteriores, cobran sentido otros hallazgos de relevancia producto del presente estudio.
Las consultas realizadas con representantes de actores de incidencia previsible en el régimen de financiamiento vigente de pensiones, confirman que –en general– existe pre/ocupación.
En primera instancia, se acepta en forma prácticamente generalizada la necesidad de realizar una reforma más amplia. No obstante, pareciera difícil arribar acuerdos sobre el sentido y la orientación de los cambios requeridos, ya que resaltan más las divergencias que las convergencias y destaca la carencia y vacíos en las argumentaciones, a partir de estudios basados en evidencias.
Por otro lado, las reformas legales e institucionales, si bien necesarias, no resultan suficientes para advertir mejoras en la suficiencia y la sostenibilidad, que atiendan a criterios de equidad e igualdad en el acceso a pensiones.
En síntesis…
La reforma integral de la Ley 87–01, anunciada en la Ley 13–20, debería acompañarse de una profunda reforma social, con contenido económico, que –entre otros aspectos– refrende los compromisos del Estado con el sistema de pensiones de cara a las expectativas y necesidades de la población en general.
En particular: la instauración de un régimen no contributivo generalizado y la puesta en marcha de mecanismos efectivos de aseguramiento de la población sin condición de dependencia laboral (Art. 7), el Bono de Reconocimiento de Derechos Adquiridos (Art. 43) y la garantía de la pensión mínima por medio del Fondo de Solidaridad Social (Art. 60).
Todo ello en el marco de una valoración financiera actuarial con base en perfiles socioeconómicos. Más allá de un articulado de reformas en papel a la Ley 87–01 para responder a situaciones particulares de actores portadores de interés.
