Cuando leo “Sistemas de Pensiones: Aspectos conceptuales y experiencias internacionales”.
Por: Arlette Pichardo
Cuando leo “Sistemas de Pensiones: Aspectos conceptuales y experiencias internacionales” es el título del trabajo realizado en conjunto con Joan Guerrero, como parte de las actividades académicas del Observatorio de la Seguridad Social (OSES), del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (Intec), cuya versión completa estará publicada en formato físico próximamente y ya está disponible en versión digital en Amazon.
Las pensiones acaparan la atención mundial. En América Latina y el Caribe, durante las últimas décadas, ocupan un lugar central en las demandas ciudadanas y en las reformas sociales e institucionales. Las denuncias de las deficiencias advertidas en el funcionamiento y desempeño de los sistemas creados para tal fin, en algunos países se han convertido en detonantes de movilización social y crisis política, como lo atestiguan las manifestaciones de años pasados en Nicaragua y Chile.
No obstante, en general, y de manera particular en la región, destaca la falta de estudios desde el punto de vista de la suficiencia en las prestaciones y la sostenibilidad financiera, con atención a criterios de equidad e igualdad en el acceso a pensiones.
En República Dominicana, tras la entrada en vigencia del sistema de capitalización individual (SCI), en 2003, con los fondos de pensiones en manos de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), el debate tiende a situarse –en términos generales– alrededor de dos grandes temas: el manejo de dichos fondos, controversia que capta la mayor atención de diversos grupos de interés; y, más recientemente, las posibilidades de obtener una pensión digna, tema con pocos antecedentes de estudio.
Otras situaciones, especialmente desde un enfoque de derechos, permanecen prácticamente fuera del debate entre actores y de la atención mediática. En particular, el papel de las pensiones no contributivas, las posibilidades reales de pensión para trabajadores con limitada, escasa o nula capacidad contributiva y las expectativas de garantizar ingresos dignos y suficientes por concepto de pensiones provenientes del régimen contributivo, a la fecha el único prácticamente vigente, que abarca a trabajadores en condición de dependencia laboral.
Con la visión de sistematizar en un solo documento, información, conocimiento y experiencias dispersas y de circulación restringida entre grupos de interés, con el propósito de contribuir a un debate informado de largo alcance, es que organizamos el volumen que hoy comentamos con aspectos conceptuales y experiencia internacional sobre los sistemas de pensiones.
Estado del Arte de la investigación sobre pensiones
La investigación sobre pensiones a nivel mundial, con énfasis en América Latina y el Caribe, destaca el creciente interés de su estudio como área de conocimiento y la reforma de los sistemas previsionales como principal impronta. Así como, la abundante literatura “gris” con escasa o nula capacidad explicativa y la prevalencia de vacíos interpretativos.
En términos más específicos, se recogen los esfuerzos de medición innovadores, los esfuerzos de estimaciones de Tasa de Reemplazo (TR) y otros indicadores o medidas conexas, el trabajo seminal del Prof. Carmelo Mesa-Lago, los principios de la seguridad social con base en los preceptos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la generalización y expansión de las áreas de estudio, los aportes de las entidades internacionales y los estudios y mediciones nacionales.
Aspectos conceptuales y operativos para el estudio del sistema de pensiones
Se incluyen definiciones generales (seguridad social, pensión, tipologías de sistemas de pensiones — reparto, capitalización parcial, capitalización individual, régimen contributivo, régimen no contributivo, beneficio definido y contribución definida — sistema multipilar de pensiones y protección social), conceptos claves (suficiencia en las prestaciones, sostenibilidad financiera, equidad e igualdad en el acceso a pensiones), dimensiones de análisis (principios o atributos fundamentales), indicadores simples de suficiencia en las prestaciones, sostenibilidad financiera y cobertura, indicadores sintéticos o globales (Índice de Adecuación de los Sistemas de Pensiones, Chybalski; Índice de Adecuación de las Pensiones, grupo de trabajo de la Universidad de Extremadura y de la Universidad de Valencia, ambas en España; Índice de Adecuación de Ingresos de Jubilación e Índice de Sostenibilidad de las Pensiones, ambos de Allianz International Pensions; Índice Global de Pensiones Melbourne Mercer e Índice de Precios al Consumidor — IPC — del Adulto Mayor, del Centro Latinoamericano de Políticas Económicas — Clapes — de la Pontificia Universidad Católica de Chile), indicadores complementarios o medidas conexas (riqueza de las pensiones y tasa de retorno implícita —TRI — , tasa de reemplazo (definiciones, taxonomía, metodologías de cálculo y parámetros de referencia).
La experiencia internacional
Desde un enfoque de política pública basado en evidencia, se recurre al análisis comparado entre países con base en la revisión y análisis del comportamiento de indicadores claves y variables de interés, en torno a preguntas centrales.
¿Qué indica la información sobre suficiencia y sostenibilidad? El estudio de países de la Unión Europea, del Asia y Australia permite obtener un cúmulo de discernimiento al respecto. Panorama de las pensiones en América Latina y el Caribe, analiza los sistemas de pensiones en 26 países utilizando una metodología estándar con el propósito de realizar comparaciones internacionales. Presente y futuro de las pensiones en América Latina, plantea que dos grandes tendencias pondrán a prueba el diseño del contrato social de los sistemas de pensiones: el envejecimiento población (longevidad) y la afectación del mercado de trabajo por los cambios tecnológicos.
Asimismo, la literatura y estudios aplicados argumentan a favor de la pensión complementaria como una medida para lograr mejoras en la suficiencia, ya que sus efectos en ampliación de cobertura son prácticamente mínimos, pues actúa como una especie de “arrastre” de la población ya cubierta.
¿Qué indica el conocimiento sobre factores determinantes o causales de la TR? A partir del examen de 28 países es posible valorar el curso seguido por variables, tales como: edad legal de pensión por vejez, tasa de cotización, costo de administración, esperanza de vida al momento de ejercer el derecho a pensión por vejez, salario cotizable, períodos efectivos de cotización y rentabilidad de los fondos de pensiones.
¿Qué indica la experiencia sobre equidad e igualdad de acceso a pensiones? Indicadores claves dan cuenta de la situación, entre ellos: cobertura en relación con la Población Económicamente Activa — PEA — , diferencia cotizantes/no cotizantes, variación efectiva cotizantes/PEA, proporción cotizantes por género, relación cotizantes/PEA por quintiles de ingresos y cobertura de las pensiones no contributivas, las llamadas pensiones sociales o solidarias.
Los estudios de casos
Adicionalmente, el estudio presenta los resultados de tres estudios de casos seleccionados: Chile, Costa Rica y El Salvador. Estos dos últimos con características estructurales de cierto grado de similitud con República Dominicana.
Chile, primer país del hemisferio occidental que en la cronología de la seguridad social aprueba una ley de seguridad social nacional obligatoria (1924), adopta e instaura en forma primigenia el Sistema de Capitalización Individual (SCI) (1981) e inicia procesos de re-reformas en procura de mejoras en el acceso a pensiones (2008, en adelante), en particular la ampliación de cobertura.
Costa Rica, país pionero en programas de seguridad social de amplia cobertura (1940 en adelante) con una reforma estructural inicial (1995 en adelante) con el propósito de instaurar un sistema mixto de pensiones, que articula una pensión básica de Beneficio Definido (BD) con una pensión complementaria (obligatoria y voluntaria) de Contribución Definida (CD) y reformas paramétricas posteriores (2005 y años siguientes), en el marco de procesos de diálogo social.
El Salvador, país de instauración tardía de una seguridad social de baja cobertura, con una reforma estructural inicial (1996–1998) para implantar un sistema único de capitalización individual gestionado por agentes privados y sucesivas reformas parciales (de 2002 en adelante), todas con miras a solventar déficits macro económicos, sin variar, más bien profundizando el sentido y la orientación de la reforma inicial, en ausencia de diálogo social.
Principales hallazgos
Los principiales hallazgos del estudio indican que, a nivel global, en la generalidad de los sistemas de pensiones, con independencia de la naturaleza y condiciones económicas y sociales propias de cada país, el principal desafío está en garantizar equilibrio entre la suficiencia en las prestaciones y la sostenibilidad financiera.
América Latina y el Caribe se enfrentan con un desafío adicional, el mejoramiento de la cobertura efectiva, especialmente la incorporación de trabajadores sin dependencia laboral (cuenta propia, independientes o autónomos) y el despliegue de regímenes no contributivos (pensiones solidarias o sociales), financiados por el Estado a cargo del presupuesto nacional.
¿Cuáles son los cambios o variaciones recientes en la conformación o configuración de los sistemas previsionales?
Durante las últimas décadas, en América Latina y el Caribe y otras partes del mundo, las reformas de los sistemas previsionales han tendido a variar su orientación inicial de la década de 1990, emulando el SCI basado en la lógica económica de mercado, dando paso a la instauración/desarrollo de un componente amparado en mecanismos estatales de protección social.
El propio Chile, pionero en una reforma estructural sustitutiva, lleva adelante un proceso de re-reforma que recupera el paradigma de la solidaridad y reasume roles fundamentales desde la función pública.
Otros países se apartan de ese sendero y se encaminan en busca de una mayor participación estatal en el financiamiento de las prestaciones y la reversión de los esquemas de privatización, como lo documenta la OIT en sus publicaciones más recientes sobre el tema.
No obstante, en general, la orientación de las re-reformas tiende a esquemas mixtos con una cada vez mayor participación del Estado a través de componentes solidarios. Pero más aún, las reformas y re-reformas evidencian que los sistemas previsionales requieren de revisiones/adecuaciones periódicas en las premisas que dan origen a su configuración.
¿Cuáles parámetros se han venido ajustando y de qué forma para lograr pensiones con atributos de suficiencia y sostenibilidad?
Como indicado, los sistemas de pensiones en general, con independencia de las características de sus formas de organización, implican revisión sistemática y periódica en parámetros, fundamentalmente, tales como: a. edad de retiro (legal y efectiva), con aumentos conforme aumenta la expectativa o esperanza de vida en edades avanzadas; b. tasa de contribución o cotización (aportación del trabajador más contribución del empleador), con ajustes en la medida que el desempeño o desenvolvimiento de la economía requiere mejoras en las suficiencia de las prestaciones, y c. costo de administración, con tendencia a la baja como resultado de la ampliación de cobertura y las mejoras en eficiencia.
Otros aspectos que requieren revisión y ajustes se refieren a los requisitos de elegibilidad y la forma de cálculo de las prestaciones. Asimismo, la diversificación y regulación de los instrumentos de colocación financiera y el monitoreo permanente del curso seguido por la rentabilidad de los fondos de pensiones, particularmente en los SCI.
En países con sistemas de CD, la suficiencia en las prestaciones es prioridad de atención; ya que –por su propia naturaleza– la pensión es una función directa del ahorro personal; que, a su vez, descansa en la capacidad contributiva de las personas.
A manera inversa, en países con sistemas de BD, la sostenibilidad financiera es un atributo continuamente amenazado, especialmente ante las crisis económico-financieras (ya sea por factores externos o internos) y las presiones fiscales. En particular, dado que descansan en el ratio cotizantes-aportantes/pensionados; condición sine qua non para su funcionamiento eficiente. Situación que está siendo desbordada –y lo seguirá siendo– por los cambios demográficos, en particular las mejoras en la expectativa de vida, la reducción de las tasas de natalidad y de la tasa de dependencia, que se traducen en mejoras en la longevidad de las personas.
¿Cómo se ven impactados los atributos de suficiencia y sostenibiilidad desde un enfoque de equidad e igualdad de acceso a pensiones?
Los países con mejoras en la ampliación de cobertura efectiva, lo han logrado por medio de la articulación de un sistema integrado por un régimen contributivo y un régimen no contributivo, con diferenciación en las prestaciones y requisitos de elegibilidad. Al mismo tiempo, mediante la instrumentación de medidas específicas y acciones concretas para el aseguramiento de trabajadores sin dependencia laboral y el servicio doméstico.
El sistema multipilar se erige como el principal instrumento para ampliar los alcances de los sistemas de pensiones. Los países con voluntad política, traducida en capacidad de asignación de recursos en el presupuesto nacional, dependiendo del grado de desarrollo y maduración de instrumentos de focalización de personas en condición de pobreza material, pueden lograr mejoras sustanciales, incluso en un plazo relativamente corto.
La experiencia chilena con la introducción del pilar solidario en el marco del programa de Protección Social Chile Solidario es aleccionadora. Un poco más atrás, el Régimen no Contributivo de pensión por monto básico en Costa Rica.
¿Cuáles son los perfiles demográficos y socio ocupacionales que requieren mayores esfuerzos para obtener mejoras en el acceso a los sistemas de pensiones?
Como es de esperarse, las personas que se incorporan al mercado de trabajo en edades avanzadas encuentran mayores dificultades para lograr mejoras en la suficiencia en las prestaciones, dadas las limitaciones de su capacidad de acumulación, tanto en sistemas de BD como de CD, pero aun más en este último.
Un rango mayor de dificultad se suma para trabajadores sin dependencia laboral, especialmente por la afectación de la intermitencia laboral, los períodos de cese de trabajo y los niveles de ingresos provenientes del trabajo, entre otros factores.
Desde la perspectiva de género, existen evidencias generalizadas de que las mujeres requieren mayores esfuerzos para lograr mejoras en la suficiencia de las prestaciones, dada su condición desventajosa de inserción en el mercado de trabajo. Incluso, a menudo una medida positiva como la disminución de la edad legal de retiro, puede tener efectos regresivos, pues en función de una mejor expectativa de vida en general y en particular a partir de la edad legal de retiro, la cantidad de años de prestación resulta mayor. En consecuencia, los efectos en la suficiencia se pueden ir recrudeciendo en el mediano plazo, particularmente dependiendo de los mecanismos de indexación que se utilicen.
¿Cuál es la principal lección que se desprende de las reformas y re-reformas previsionales en Chile, Costa Rica y El Salvador?
Los impactos (positivos y negativos) de tales procesos resultan diferenciados, en función de condiciones iniciales distintas. El papel de actores legítimamente constituidos vinculados con el sistema de pensiones es relevante en la toma de decisiones legislativas y de políticas sectoriales e institucionales.
El Salvador, sobresale por la falta de participación social y representa un ejemplo de cómo no hacer una reforma previsional. Costa Rica, por el contrario, destaca por un diálogo social altamente novedoso, tanto en el proceso en su conjunto como en los productos de concertación de las reformas, aunque una valoración de conjunto impone cautela en la apreciación de los resultados, particularmente en lo que se refiere a los mecanismos de funcionamiento de la pensión complementaria, la tasa de reemplazo y la fijación de tope máximo en la pensión básica del régimen contributivo administrados por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).
Por lo tanto, la principal lección por aprender es que no se trata de hacer reformas, sino de cómo hacer re-reformas desde un enfoque de derechos, con efectos positivos en la suficiencia y la sostenibilidad, que atiendan a criterios de equidad e igualdad en el acceso a pensiones.
En síntesis…
La experiencia internacional enciende señales de alerta. Se ameritan reformas sociales e institucionales de largo alcance, más allá de las reformas legales y medidas de política pública. Al mismo tiempo, el cumplimiento de los compromisos financieros del Estado es un requisito indispensable para la ampliación de la cobertura efectiva, con la consecuentes modificaciones del régimen contributivo y la ampliación y fortalecimiento del régimen no contributivo.
Tales medidas podrían contribuir para que las demandas sociales en materia de pensiones, aun en forma silenciosa y sin llegar a cobrar fuerza a nivel de movilización política, puedan atenderse y resolverse por medio de instrumentos de la vida democrática en aras de mejoras en la calidad de vida humana de las personas en edades avanzadas, como de la sociedad en conjunto.
