Cuando leo “Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina (1980–2020). Promesas y realidades”.

Por: Arlette Pichardo Muñiz

El Dr. Carmelo Mesa-Lago, Profesor Emérito de Economía de la Universidad de Pittsburgh, nos ha hecho llegar una monografía de su autoría, con el título consignado arriba, en la que ha trabajado durante el primero año de la pandemia del Covid-19.

Con la autoridad que le asiste y la argucia que lo caracteriza, el Prof. Mesa-Lago nos ofrece una valoración, con información actualizada a partir de indicadores claves, apuntes sobre las re-reformas en Argentina, Bolivia, Chile y El Salvador y lecciones para Brasil; así como, un conjunto de conclusiones y recomendaciones para los países de la región.

En nuestras actividades académicas sobre el tema, especialmente en el marco del Observatorio de la Seguridad Social (OSES) del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (Intec) (Pichardo y Guerrero, 2020), invitamos a dialogar utilizando como epígrafe su anécdota relatada hace ya algunos años:

En 1967, cuando entré al Departamento de Economía de la Universidad de Pittsburgh, el decano me preguntó qué curso optativo deseaba enseñar y le dije “Economía de la Seguridad Social”. Me miró extrañado y objetó: ¡Quién está interesado en eso! Medio siglo después, nuestro presente le responde contundente.

En la línea del tiempo destaca su trabajo seminal sobre el tema (1978). Producto de la más amplia investigación conocida en su momento, tiene la virtud de abrir un campo de desarrollo para la agenda de la investigación económica con intersecciones con la Sociología y las Ciencias Políticas. Tres décadas después y de mostrada incidencia en la docencia y en la asesoría, el autor trasciende su propio estudio con una compilación que recoge una comparación sistemática de los diversos procesos de reforma en salud y pensiones de 20 países de la región (2008).

Esta nueva entrega cuenta con el patrocinio de la Fundación Friedrich Ebert en México. Como expresa en el Prefacio, Yesko Quiroga Stöllger, su representante, se trata del bienestar de una sociedad y de poner en balanza sí éste (el bienestar) se promueve mejor bajo un concepto de competencia y lucro o, más bien, por medio de Estado comprometido con los objetivos de la seguridad y justicia social, lo que implícitamente conlleva a la noción de solidaridad para poder garantizar la participación en el desarrollo de la vida política y social.

En la introducción, el propio autor indica “en ella integro, amplío, profundizo y actualizo toda mi obra anterior sobre el tema por casi 30 años, a la par de revisar la principal bibliografía existente, y evalúo las promesas de la privatización en los aspectos fundamentales de la seguridad social, con estadísticas fidedignas sobre el tema y literatura académica relevante” (p. 14).

En Sistemas de Pensiones Públicos y Privados, Reformas Estructurales y Re-Reformas, el autor deslinda y actualiza las conceptualizaciones. Aun más, indica certeramente “Hay que tratar de superar la ofuscación semántica y concentrarse en precisar los conceptos para profundizar en el análisis… (p. 18). Sobre esta base, nos aporta -en una primera aproximación- un cuadro comparativo con el grado de privatización en el Sistema/Pilar Privado en los 9 (nueve) países de América Latina y el Caribe que han aplicado reformas estructurales. Y -en una segunda- una taxonomía de reformas de pensiones, con base en los siguientes criterios: sistema, contribución, prestación, financiamiento y administración.

En Economía Política de las Reformas Estructurales y el Diálogo Social, teniendo en cuenta que en su mayoría no fueron precedidas por un diálogo social amplio y transparente, el autor clasifica y estudia dichas reformas en función de: 1. regímenes autoritarios o con manipulación en un régimen semidemocrático o democracia incipiente (Chile, Perú, México y El Salvador); y 2. regímenes democráticos con alguna manipulación y diálogo social de diversos grados (República Dominicana, Panamá, Colombia, Uruguay y Costa Rica, éste último el ejemplo más amplio de diálogo social). Encontrando que el análisis sugiere una relación inversa entre los grados de democratización y privatización (con excepción de Bolivia). Es decir, a menor democracia mayor reducción del sistema público de pensiones y viceversa, vale decir, a mayor democracia mayor probabilidad de un sistema mixto. Siendo México el caso intermedio.

En Promesas y Realidades de los sistemas privados de pensiones, bajo ese sugestivo título, con base en las estadísticas comparables entre países, el autor nuevamente recurre a la construcción de tipologías, a partir del análisis del comportamiento histórico de los siguientes indicadores: 1. Cobertura de la Población Económicamente Activa (PEA) o fuerza laboral y población adulta mayor (65 años y más), 2. Solidaridad social e igualdad de género; 3. Suficiencia de las prestaciones, 4. Administración eficiente y costos razonables (competencia) y 5. Sostenibilidad financiera y actuarial. Aspectos éstos que se corresponden con los principios fundamentales de la seguridad social aprobados por convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En ese contexto, de acuerdo con el grado de desarrollo social, clasifica a los países en tres grupos: a. los más desarrollados (Uruguay, Chile y Costa Rica), b. los de desarrollo intermedio (Panamá y México) y c. los de menor desarrollo (Colombia, El Salvador, Perú y República Dominicana).

En Re-Reformas de Pensiones en América Latina y sus efectos, el autor compara las características de las re-reformas (un término que prácticamente ha acuñado desde hace varios años, para hacer referencia a la eliminación o cambio substancial del sistema privado) en cuatro países: Argentina, Bolivia, Chile y El Salvador (ordenadas desde más radical hasta la menos substancial), destacando la reducción de las funciones de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) a la par que ha aumentado el rol del Estado y en los modelos paralelos de Colombia y Perú, que son únicos en el mundo, como resultado de arreglos políticos para poder aprobar la reforma estructural.

En Lecciones para Brasil, el sistema de pensiones más fragmentado de la región, el autor resume sus características (condiciones de acceso y prestaciones, y el proceso de envejecimiento), detalla la reforma paramétrica de 2019 (su restricción de condiciones de acceso y prestaciones para reducir el gasto fiscal), evalúa la situación financiera actual (impacto de la reforma paramétrica y las proyecciones para el futuro), sintetiza la propuesta de reforma estructural hacia un sistema de capitalización individual y extrae lecciones de la evaluación de las reformas estructurales de otros países de la región para iluminar futuras reformas en ese país.

Con base en la evaluación del desempeño de los sistemas privados de pensiones que han venido operando en los últimos cuatro decenios, el autor plantea un conjunto de conclusiones de interés:

1. Diálogo social, las reformas estructurales, en su mayoría, no fueron precedidas por tal diálogo en forma amplia y transparente.
2. Cobertura, la cobertura de la PEA cayó en todos los sistemas privados después de la reforma, luego creció, pero en los cinco países socialmente menos desarrollados solamente cubre entre 21% y 38% (la norma mínima de la OIT establece un mínimo de 50%).
3. Solidaridad social y equidad de género, el principio de solidaridad social social fue reemplazado por el principio de equivalencia (la pensión se basa en el fondo acumulado en la cuenta individual), aunque pueden haber mecanismos de solidaridad externos al sistema. El rol del Estado ha sido clave para la existencia del sistema en su conjunto (obligatoriedad de la afiliación, financiamiento del costo de costo de transacción, establecimiento entidad pública reguladora y supervisora, introducción y expansión pensiones no contributivas, entre otras medidas).
4. Suficiencia de las prestaciones, las tasas de reemplazo (TR) si bien refuerzan el principio de equivalencia (relación entre la contribución y el monto de la pensión) están por debajo del 45%, sacrificando solidaridad social y equidad de género. Situación agravada por la crisis económica y los efectos de la pandemia.
5. Administración y costos administrativos razonables, la libertad de elección y la competencia no han funcionado o han estado muy limitadas en la mayoría de los países. Más bien, la tendencia ha sido la concentración de las administradoras, debido a fusiones y cierres. El costo administrativo es largo y generalmente sostenido. Un aspecto positivo es que ha mejorado la información y reducido el tiempo de tramitación, aunque sigue habiendo desconocimiento por parte de la población asegurada.
6. Sostenibilidad financiera y actuarial, una de las razones del declive de la proporción de personas cotizantes, es la evasión y morosidad patronal. La diversificación de la cartera de invesiones no se ha cumplido, la mayor inversión continúa en deuda pública y se carece de un mercado de valores desarrollado con suficientes instrumentos transados. La rentabilidad bruta real de la inversión muy alta en los primeros años, fuertemente afectada por la crisis financiera de 2007, se ha recuperado sin alcanzar en los niveles iniciales en forma sostenida.

A partir de un estudio reciente publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Arenas, 2019) sobre el gasto público en pensiones respecto al PIB en la región, basado en indicadores (como el envejecimiento y la cobertura de pasivos) y agregando otros (generosidad o dureza de las prestaciones, existencia o no de mútiples regímenes especiales generosos, tamaño de la cotización relativa al gasto y defectos del diseño de las reformas estructurales) el autor analiza la situación de cinco sistemas de pensiones (Uruguay, Costa Rica, Panamá y México), para destacar si ha habido o no una reforma paramétrica.

A manera de balance de las re-reformas, el autor resume los resultados de la forma siguiente. Argentina (2008) y Bolivia (2020) cerraron el pilar/sistema privado y pasaron la población asegurada y los fondos al sistema público de reparto. Mientras que, Chile (2008) y el El Salvador (2017) mantuvieron el sistema privado. El primero mejoró la cobertura, solidaridad social, equidad de género y sostenibilidad financiera; mientras que, el segundo se concentró en reducir el déficit fiscal, sin mayores mejoras en las fallas del sistema de pensiones.

En forma similar, al pasar revista a las propuestas de re-reformas en Colombia y Perú, el autor indica que en ninguno de los dos países tales propuestas se han sometido a un estudio actuarial previo, aunque ha habido considerable discusión pública y la mayoría de las propuestas coinciden en recomendar un sistema mixto que integre ambos sistemas, con adiciones importantes y reforzando el rol del Estado.

El autor finaliza este apartado indicando que su crítica documentada a los sistemas privados de pensiones, no implica por defecto que los sistemas públicos de reparto o de contribución definida en América Latina no enfrenten problemas financieros-actuariales. Problemas que, por lo demás, ha analizado en otras publicaciones.

Para terminar, el autor plantea un amplia gama de recomendaciones, a saber: 1. la necesidad de estadísticas abarcadoras, homologadas, fidedignas y oportunas, 2. llevar a cabo diálogo social, 3. ampliar cobertura, 4. expandir solidaridad social, 5. integrar regímenes especiales privilegiados, 6. mejorar equidad de género, 7. incrementar suficiencia de las prestaciones, 8. perfeccionar administración y reducir costos, 9. restaurar representación social en la administración, 10. mejorar información y conocimiento, 11. reforzar cumplimiento, 12. diversificar cartera de inversión, 13. evaluar rentabilidad para incrementarla, 14. crear clima más atractivo para el ahorro voluntario adicional, 15. restringir extracción de fondos de las cuentas individuales, 16. reformar equilibrio con estudios actuariales, 17. unificar, ampliar el ámbito e independizar la supervisora.

¿Qué modelo para la reforma? Como es de esperar, en un autor con trayectoria y experiencia, la respuesta cae por su propio peso (como se dice en lenguaje coloquial) “cualquier tipo de reforma debe ser adaptada a las peculiaridades de cada país”. Y continúa diciendo “se ha probado que un modelo de reforma para todos los países no funciona, como se demostró en la copia del modelo chileno substitutivo en Bolivia y el Salvador, los cuales carencían de las condiciones esenciales que tenía Chile en el mercado laboral, en el mercado de capitales, etc.”. De ahí que, como pautas, primero recomienda una serie de requisitos que deben ser cumplidos por cualquier tipo de reforma; segundo, ofrece algunas observaciones generales derivadas del estudio y, tercero, delinea tres modelos (que se dan como ejemplo y no son exhaustivos) que los países podrían considerar.

Entre los requisitos obligatorios a cumplir por cualquier tipo de reforma, el autor destaca: diálogo social (incluida una campaña educativa y aconsejable un plebiscito o referéndum), estudios actuariales (por organismos internacionales o compañías privadas de reputación intachable, publicados y difundidos con transparencia), diagnóstico técnico profundo (igualmente publicado y discutido), perseguir como objetivo principal los principios de la seguridad social (incluyendo la sostenibilidad a largo plazo), mecanismo para monitoreo y evaluación de la reforma (con informes de entidad independiente).

Como parte de las observaciones generales, el autor destaca la importancia de no plantear la re-reforma como una “panacea” (al estilo de cómo se hizo con la reforma). Insistiendo en que debe emerger de un diálogo social y fundamentarse en estudios actuariales, con los cuidados necesarios para garantizar sostenibilidad financiera. La re-reforma no necesariamente tiene que cerrar el sistema privado. Al respecto, indica que el caso chileno muestra que dicho modelo puede ser mantenido y mejorado algunos principios de la seguridad social. La re-reforma debería seguir cambios en las administradoras, ya recomendados por el autor.

Tres modelos opcionales a considerar: a. el sistema de beneficio definido (BD) con cuentas individuales nocionales que funciona en Italia, Letonia, Polonia y Suecia; b. un fondo soberano como los de dos corporaciones públicas de profesores en California; c. un sistema mixto como ya existe en Costa Rica, Panamá y Uruguay y se está debatiendo en Colombia y Perú (un pilar solidario de pensiones no contributivas para población pobre financiado por el fisco, un pilar soliario de reparto equilibrado actuarialmente que pague la pensión principal y un pilar de capitalización individual complementario y un pilar de ahorro voluntario)

En síntesis, una vez más el Prof. Mesa-Lago hace un llamado a colocar el tema de pensiones en un lugar central de la agenda de discusión nacional, al compartir una lectura de estudio y análisis obligatorios, con independencia de la postura o posición ideológica. Saludamos con alegría esta publicación, nos sumamos con entusiasmo a la solicitud de difusión y agradecemos la inmerecida deferencia del Prof. Mesa-Lago de mencionarnos en los agradecimientos. ¡Que disfruten el aprendizaje de su lectura!

Referencias:

Arenas. A. (2019). Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desafíos para la sostenibilidad en América Latina. Santiago, Chile: Comisión Económica para América Latina (Cepal).

Pichardo, A. y Guerrero, J. (2020). Sistemas de pensiones. Aspectos conceptuales y experiencias internacionales. Vol. 1. Edición Kindle.

Mesa-Lago, C. (1978). Social Security in Latin American: Pressure Groups, Stratification and Inequality. Pittsburg, Estados Unidos de América: University of Pittsburg Press.

Mesa-Lago, C. (2008). Reassembling Social Security in Latin American: A Survey of Pensions and Health Care in Latin American. New York, Estados Unidos de América: Oxford University Press.

Mesa-Lago, C. (2020). Evaluación de cuatro décadas de privatización de pensiones en América Latina (1980–2020): Promesas y realidades. Fundación Friedrich Ebert. Ciudad de México: Alianza Impresos y Sellos S.A. de C.V.